ACORDO COLETIVO DE TRABALHO: A POSSIBILIDADE DE NEGOCIAÇÃO NO SETOR PÚBLICO

SUMÁRIO: I – Considerações iniciais; II – O posicionamento dos tribunais; III – A possibilidade de negociação coletiva no setor público; IV – Conclusão.

I – Considerações iniciais

Muito já se discutiu a respeito da negociação coletiva entre os servidores públicos, mas tal discussão ainda fomenta a curiosidade dos doutrinadores e juristas, tanto por causa da eficiência e praticidade que a utilização desse mecanismo na solução dos conflitos trabalhistas possibilita, como pelos intrigantes meandros legais que o permeiam. Tudo isso merece maior consideração.

Aproveitamos a proximidade da Conferência Nacional de Recursos Humanos da Administração Pública Federal de 2009, com suas Etapas Regionais, a começar pelo Nordeste, sediada em Recife, para trazer novamente à baila tão importante estudo, com vistas à democratização das relações do trabalho no setor público, que deve ser cada vez mais possibilitada e fomentada, não só pelos próprios servidores públicos, mas também pelos juristas, magistrados, advogados, e pela sociedade civil, como interessada que é, uma vez que a prestação do serviço público recai diretamente no cidadão.

Para iniciar a abordagem do tema, algumas considerações são necessárias.

Na medida em que o Estado ampliou sua gama de atuação, passando a desempenhar atividades antes restritas à iniciativa privada, tais como bancárias, econômicas, exploração elétrica e petrolífera, diversas áreas de pesquisa, etc., muda a feição do empregado a ele vinculado, iniciando-se a sua aproximação com a figura do empregado particular.

A antiga diferença entre eles foi diminuindo, ainda, graças às alterações societárias, conquistas sociais, comunicação globalizante, e o avanço da democracia.

É certo que o Estado mostrou-se quase sempre intransigente neste processo, calcado na rigidez legislativa e nos princípios próprios da Administração Pública, mas as transformações foram inexoráveis, os processos de evolução e abertura se impuseram.

Não podemos nos esquecer de que o servidor público é um trabalhador, possuindo as mesmas necessidades individuais que o empregado do setor privado, no tocante à sua vida, necessidades de segurança, necessidades materiais, necessidades ligadas à realização pessoal, enfim, as necessidades normais de qualquer ser humano inserido no mercado de trabalho. Face ao Estado, o trabalhador dos quadros da Administração Pública Direta e Indireta passou a revelar cada vez mais o caráter conflitante desta relação. Ora, os conflitos são inerentes à própria vida em sociedade, sendo esta o palco de interesses opostos, dada a pluralidade humana e o estreitamento do mesmo espaço pessoal, profissional, cultural, e outros, nos quais os homens se relacionam. As tensões entre os trabalhadores do Estado se avolumam e reclamam meios de solução, que por certo advém dos direitos por eles conquistados paulatinamente, tais como o direito à sindicalização e à greve.

Mas, e quanto ao direito à negociação coletiva? Somos de opinião de que ela também deve ser garantida aos funcionários públicos, considerados latu sensu, ou seja, funcionários ou empregados públicos da Administração Direta ou Indireta.

A relação mantida entre o Estado e seus trabalhadores, direta ou indiretamente vinculados, é permeada por conflitos decorrentes da dicotomia existente entre todo trabalhador em face do detentor dos meios econômicos e de produção, na busca de melhores condições de vida e de meios para o exercício do próprio trabalho, reclamando soluções que os diminuam ou até mesmo neutralizem, mesmo que temporariamente.

A negociação coletiva de trabalho deve ser entendida como um dos meios mais democráticos, modernos e eficazes de solução de conflitos coletivos de trabalho. Permeando o tema da negociação coletiva, a questão da sindicalização e da greve no setor público também ganha importância, pois estes são direitos significativos conquistados pelos servidores ao longo do tempo, e que representam um importante avanço no que concerne ao reconhecimento de sua condição de trabalhador, acompanhando as conquistas sociais fortemente reconhecidas após a CF/88.

Mas como é o posicionamento atual dos tribunais a esse respeito? Vejamos.

II – O posicionamento dos tribunais

Manifestou-se o STF através da Sumula 679, in verbis: 679 Servidor público. Convenção coletiva. Salário. A fixação de vencimentos dos servidores públicos não pode ser objeto de convenção coletiva. (DJ, 24.09.03). 1

O teor da referida Súmula está em consonância com a teoria que nega a possibilidade de negociação coletiva no setor público, tendo em vista os óbices constitucionais decorrentes das disposições dos artigos 37, caput, X, XI, XII e XIII, 39, § 1º, 61, § 1º, II, alínea a, e 169, caput e § 1º, I e II, da CF/88, bem assim na LC 101/2001.

Contudo, frisa-se, mesmo diante da limitação constitucional e do entendimento esposado pelo STF, isso não significa que a negociação coletiva no setor público não possa vir a ser implementada, ainda que com limitações em face do sistema adotado pelo legislador constituinte.

A negociação coletiva envolvendo salários pode ser implementada, havendo condições de sanidade e equilíbrio orçamentário, levando-se as conclusões das partes ao Poder Legislativo correspondente à esfera administrativa competente para elaboração do projeto de lei a ser viabilizado, conciliando-se, assim, o princípio da legalidade restrita com o direito a negociar coletivamente.

A mencionada Súmula 679 significou, ainda, um recuo na tendência manifestada quando da revogação das alíneas d e e do artigo 240 da Lei 8.112/90 pela Lei 9.527/97, após o STF haver assentado que os servidores públicos não têm direito à negociação e aos dissídios coletivos, qualquer que fosse a matéria, próprios, apenas, dos trabalhadores regidos pela CLT (ADIn-492). 2

O TST manifestou seu entendimento através da OJ 05, in verbis:

5 Servidor público. Dissídio coletivo. Impossibilidade. Aos servidores públicos não foi assegurado o direito ao reconhecimento de acordos e convenções coletivas de trabalho, pelo que, por conseguinte, também não lhes é facultada a via do dissídio coletivo, à falta de previsão legal (DJ, 27/03/98). 3

Tal dispositivo, mais antigo, é consentâneo com a tese inicial e restritiva adotada pelo STF.

A jurisprudência do TST, em consonância com os posicionamentos exarados por ocasião da ADIn-492, (Fonte: DVD Magister, versão 23, ementa 12498508, Editora Magister, Porto Alegre, RS) entende que os servidores públicos estão impedidos de firmarem acordo ou convenção coletiva de trabalho, e para tanto se referem ao disposto no artigo 39, § 3º, da CR, que não faz menção ao inciso XXVI do artigo 7º, que reconhece tais instrumentos normativos aos trabalhadores em geral.

Outrossim, a jurisprudência tem se posicionado majoritariamente no sentido de que somente mediante autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias poderá ser concedida vantagem ou aumento de remuneração, referindo-se às disposições constantes dos artigos 37, caput, X e XI, 39 parágrafos primeiro e terceiro, e 169, caput e § 1º, itens I e II da Magna Carta.

É o que se verifica por meio das seguintes Ementas:

ACORDO COLETIVO. VALIDADE. FUNDAÇÃO CAETANO DE MUNHOZ ROCHA. TRANSFORMAÇÃO EM AUTARQUIA. Embora tenha sido o acordo firmado em época em que o reclamado ainda não havia sido transformado em autarquia, reconhecida a personalidade jurídica de direito público da Fundação Caetano de Munhoz Rocha, o respectivo acordo coletivo por ela firmado há de ser considerado inválido, diante da impossibilidade de os servidores, gênero em cuja espécie se enquadram os empregados públicos, firmarem convenção ou acordo coletivo, consoante o disposto no art. 39, § 3º, da CR. Ademais, segundo dispõem os arts. 37, caput, X e XI, 39, §§ 1º e 3º, e 169, caput e § 1º, I e II, da CR, somente mediante autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, poderá ser concedida pelos órgãos e entidades da Administração Direta ou Indireta qualquer vantagem ou aumento de remuneração, fazendo-se necessária a prévia dotação orçamentária. Recurso de Embargos de que se conhece e a que se dá provimento. 4

Embargos de declaração. Servidores de autarquia estadual vinculados ao regime empregatício. Manutenção de vantagem originada de acordo coletivo de trabalho. Acordos coletivos não são imponíveis às entidades integrantes da Administração Pública, direta ou indireta, ainda que seus empregados estejam submetidos ao regime empregatício (CLT), nos termos dos arts. 37, 39, § 2º e 169, § 1º, I, da CF. Embargos de declaração acolhidos, com eficácia modificativa. 5 (grifamos)

Encontramos entendimentos minoritários do TST no sentido de reconhecer o direito à celebração dos acordos e convenções coletivas de trabalho no setor público:

Acordo Coletivo - Diferenças Salariais - Pela leitura atenta dos termos do art. 39, § 2º, da CF/88 verifica-se que este não veda a celebração de Acordo Coletivo por Órgão da Administração Pública. A CF prestigiou, acompanhando uma tendência mundial, o surgimento de associações profissionais ou sindicais, com a finalidade de angariarem benefícios para a categoria. 6

Mas, podemos insistir no sentido de que é possível negociar coletivamente no Setor Público, mesmo em face de tais entendimentos, e dos aparentes óbices legais encontrados na própria CF?

III – A possibilidade de negociação coletiva no setor público

Apesar dos posicionamentos encontrados no âmbito de nossos tribunais superiores, em nossa opinião a negociação coletiva no setor público é possível, pois não foi vedada expressamente pelo texto constitucional.

Ora, a omissão do inciso XXVI do artigo 7º no § 3º. do artigo 39 da Magna Carta não é motivo suficiente para excluir o reconhecimento deste direito, pois tal argumento cede diante de uma interpretação sistemática e teleológica da CF. Assim, verifica-se, por exemplo, que o parágrafo terceiro do artigo 39, ao se referir ao inciso XIII do artigo 7º, estaria admitindo a possibilidade de negociação coletiva aos servidores ocupantes de cargo público. 7

E ainda, o artigo 37, VI e VII, assegura ao servidor público o direito à sindicalização e à greve, sendo decorrência lógica a admissão da negociação coletiva.

Destarte, ponto de suma importância em relação à possibilidade de negociação coletiva no setor público no Brasil é que não se pode pensar em um sistema sindical e no direito de greve que não admita, antes, a negociação coletiva de trabalho, como decorrência lógica do direito à liberdade sindical, que deve ser exercida amplamente. E a própria CF garante tais direitos aos trabalhadores da Administração Pública Direta e Indireta, nos incisos VI e VII do artigo 37 retro citado.

Finalmente, o artigo 39, com a redação que lhe deu a EC 19/98, estabelece que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes, o que significa admitir a tendência do constituinte reformador pela condução da administração de pessoal do serviço público em bases negociadas, admitindo indiretamente a instituição de um órgão próprio encarregado de conduzir as negociações em nome da Administração Pública, representando a mesma.

Deve ser admitida, ainda, a concepção da bilateralidade da ralação jurídica entre o Estado e o servidor, considerando-se este como um trabalhador, sujeito de direitos, permitindo assim se admita o diálogo e a abertura do espaço à negociação coletiva.

Quanto ao conteúdo, a negociação coletiva de trabalho no setor público não implica tão somente na discussão salarial, envolvendo também as condições dos trabalhadores, a atuação das pessoas políticas na prestação dos serviços, o desempenho das funções e a qualidade da prestação dos serviços, envolvendo o interesse geral dos destinatários dos mesmos, o que vem a ser de interesse social, respeitando-se o princípio da indisponibilidade do interesse público.

Exemplos disso são as iniciativas implementadas pelo Sistema de Negociação Permanente para a Eficiência na Prestação dos Serviços Públicos Municipais de São Paulo e pelo Sistema Único de Saúde.

Para conciliar a negociação coletiva com o regime orçamentário, uma fórmula possível seria a previsão de montantes globais máximos no orçamento, dentro dos quais haveria uma distribuição entre os diversos setores. Outra hipótese seria que a negociação ocorresse antes da votação da proposta orçamentária.

O instrumento decorrente da negociação coletiva no setor público seria o acordo coletivo, pois as convenções resultam obrigatoriamente de negociações entre sindicatos, conforme o artigo 611 da CLT. O acordo coletivo, segundo o parágrafo primeiro do referido dispositivo, é celebrado entre o sindicato dos empregados e uma empresa específica. Para o Direito do Trabalho todo empregador é empresa, conforme o parágrafo primeiro do artigo 2º da CLT, quando equipara ao empregador as instituições sem fins lucrativos que admitem empregados, estando incluídos nesse conceito o Estado e outros entes públicos quanto aos servidores regidos pela CLT.

A obrigatoriedade de participação dos sindicatos nas negociações coletivas, impostas pelo artigo 8º, VI, da CF, não impossibilita esses acordos porque a interpretação melhor e vitoriosa tem sido a de que tal exigência se aplica apenas aos sindicatos dos trabalhadores.

Desta feita, as partes na negociação coletiva no setor público envolveriam os sindicatos dos trabalhadores e o próprio Ente da Administração Pública, direta ou indireta, através de seus representantes. Aliás, é o que se tem visto nas experiências da Mesa de Negociação Permanente na Administração Pública Federal – MNNP, para citar apenas um exemplo.

Quanto ao conceito de categoria no setor público, as mesmas são consideradas em vista da atividade que exercem os trabalhadores públicos, ou dos ramos da administração pública, a exemplo dos professores da rede municipal ou estadual de ensino, ou da saúde. A despeito disso, verifica-se que os funcionários públicos produziram modalidades diversas de organização sindical nas três esferas de governo. No caso do Estado de São Paulo, há predominância de sindicatos por categoria e setor, diverso dos sindicatos gerais da esfera federal. Nos municípios concorrem duas modalidades, o sindicato geral e os sindicatos por categorias. Sendo assim, os sindicatos representarão os trabalhadores públicos nas negociações coletivas do setor, sejam eles representantes de categorias e setores, sejam eles gerais (sindicatos dos funcionários públicos de um município, por exemplo).

Os resultados da negociação coletiva deverão ensejar o projeto de lei a ser encaminhado pela autoridade competente ao Poder Legislativo, para que seja conferida a eficácia legal ao ato, resguardando-se o princípio da reserva legal.

Está claro que o tema comporta limitações, diante do sistema constitucional atinente à concessão de reajustes e limites de gastos com pessoal da Administração Pública, mas a negociação coletiva deve ser viabilizada, pois constitui a melhor forma de compor as lides e conflitos existentes no setor público.

IV – Conclusão

O presente artigo não esgota a discussão, ao contrário, tem por objetivo justamente fomentá-la, atentar para o tema, que merece ser analisado pelos juristas com mais presteza e interesse, promovendo a possibilidade de tomada de posições e atitudes na defesa desse importante direito.

O Estado, como empregador que é, juntamente com a enorme parcela de servidores públicos do país, devem ter assegurado o direito à negociação coletiva no setor público, como um dos meios mais eficazes de pacificação dos conflitos que se encontram instaurados entre esse tão peculiar empregador e seus trabalhadores. Conflitos estes, que tão fortemente atingem a toda a sociedade, pois as paralisações e greves poderiam ser evitadas, utilizando-se tal instrumento de acomodação das lides entre os atores do capital e do trabalho.

E a sociedade brasileira como um todo seria grandemente beneficiada com o acesso dos servidores públicos à negociação coletiva, sendo certamente merecedora de serviços públicos prestados com eficiência, por servidores cidadãos com direitos em igualdade de condições em relação aos trabalhadores do setor privado.

NOTAS

1 - CARRION, Valentin. Comentários à Consolidação das Leis do Trabalho. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 1155.
2 - RAPASSI, op. cit., p. 81-82.
3 - CARRION, op. cit., p. 1202.
4 - TST - E-RR 465.956/1998.3 - SBDI1 - Rel. Min. João Batista Brito Pereira - DJU 21.02.2005. (grifo nosso)
5 - TST - EDRR 411336 - 5ª T. - Rel. Min. Gelson de Azevedo - DJU 02.05.2003. - 6 - (Fonte: DVD Magister, versão 23, ementa 12498508, Editora Magister, Porto Alegre, RS)
6 - TST - RR 217.159/95.8 - Ac. 4ª T. 13.724/97 - Rel. Min. Galba Velloso - DJU 13.02.1998.
7 - O inciso XIII do art. 7º da CF refere-se à duração do trabalho normal não superior a oito horas diárias e quarenta e quatro semanais, facultada a compensação de horários e a redução da jornada, mediante acordo ou convenção coletiva de trabalho.

Texto confeccionado por: Luciana Bullamah Stoll. Advogada. Mestra em Direito do Trabalho pela Universidade Estadual Paulista – UNESP – Franca.