OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1 INTRODUÇÃO

O Estado exerce a função de administrar, sendo que para isso necessita de seus agentes para a consumação de seus atos. Estes agentes são guiados não apenas por regras, mas também por princípios.

Este artigo trabalha o conceito de Administração Pública bem como os princípios que a regem. Tentou-se passar uma visão geral dos princípios que regem a Administração Pública e que necessitam de ser observados para o bom desempenho do serviço público. Sem a intenção de esgotar o assunto, açula-se o leitor a pesquisar sobre o tema.

Palavras-chave : Administração Pública. Princípios.

2 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Administração Pública ou gestão pública possui como característica estabelecer um conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas coletivas públicas, para satisfazer as necessidades e as efetividades de toda a sociedade, tais como a educação, saúde, bem estar das populações, segurança, cultura etc.

E segundo afirma Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2003):

O conceito de Administração Pública divide-se em dois sentidos: em sentido objetivo, material ou funcional, a Administração Pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos. Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, pode-se definir Administração Pública, como sendo o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. (DI PIETRO, 2003, p. 69).

Em relação à expressão Administração Pública, há um consenso entre os doutrinadores de que exprime mais de um sentido. Uma das razões para o fato é a extensa gama de tarefas e atividades que compõem o objetivo do Estado. Outra é o próprio número de órgãos e agentes públicos incumbidos de sua execução. Exatamente por isso é que, para melhor precisar o sentido da expressão, dividi-se sob a ótica dos executores da atividade pública, de um lado, e da própria atividade, de outro . (CARVALHO FILHO, 2004).

No sentido estrutural, a Administração Pública possui função nos três poderes, quais sejam: o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

José dos Santos Carvalho Filho (2004) bem ensina sobre o Poder Legislativo:

No âmbito Legislativo, embora tenha por função primordial a edição das leis, também exerce funções próprias do Executivo e do Judiciário. A esse Poder, no âmbito federal, compete julgar, por crime de responsabilidade, o Presidente e o Vice-Presidente da República e o Advogado-Geral da União e também os próprios integrantes das duas Casas Legislativas. É ainda do Legislativo a competência para exercer a administração do seu pessoal, do seu material e do seu patrimônio. A admissão de pessoal, o pagamento dos servidores, a punição deles, se for o caso, e a aquisição de materiais e equipamentos são procedimentos administrativos a cargo desse Poder. (CARVALHO FILHO, 2004, p. 340).

Já José Cretella Júnior (2000) ensina sobre o Poder Executivo:

O Poder Executivo tem por função precípua exercer a Administração Pública, mas o mesmo poder exerce, ao lado dessa atividade, a de legislar e a de julgar. O Chefe do Executivo Federal detém competência exclusiva de iniciativa de lei sobre pessoal que implique aumento de despesas, além de outras, em que a sua competência é concorrente com a do Legislativo. Compete também ao Presidente da República a edição de medidas provisórias, com força de lei, nos casos de relevante urgência, nos termos previstos no artigo 62 da Constituição Federal (BRASIL, 1988). A autoridade participa, ainda, do processo legislativo, sancionando, numerando e publicando as leis votadas pelo Parlamento e regulamentando-as. A Administração executa função julgadora por intermédio de órgãos colegiados, compondo conflitos estabelecidos em virtude do seu relacionamento com os respectivos servidores, contribuintes, fornecedores e prestadores de serviços públicos, por delegação. (CRETELLA JÚNIOR, 2000).

E em relação ao Poder Judiciário, Edimur Ferreira de Faria (2001) disserta da seguinte forma:

O Poder Judiciário possui atribuição exclusiva de julgar, com força de definitividade, os conflitos jurídicos, isto é, exerce com plenitude a função jurisdicional. Para o exercício dessa função, o Judiciário edita normas da maior importância, dentre elas, o seu regimento interno, norma que estabelece regras procedimentais e processuais. Ademais, o Judiciário administra seu patrimônio, suas secretarias, seu pessoal e promove aquisições e alienações de conformidade com a legislação pertinente. (FARIA, 2001).

Como se percebe, nos três poderes a Administração Pública se torna fundamental para satisfazer as necessidades da sociedade, uma vez que sem ela não se consegue chegar na efetividade do Poder para os fins de exercer as atividades dela emanadas, sendo imprescindíveis no Estado Democrático de Direito. (CARVALHO FILHO, 2004).

Sob o aspecto operacional, Administração Pública é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do Estado, em benefício da coletividade.

O principal objetivo da Administração Pública é o interesse público, seguindo os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Outros princípios, porém, não podem ser deixados de ser observados, como no caso dos princípios implícitos, que embora não estejam expressos na Constituição, devem ser igualmente reconhecidos.

Ademais, faz-se necessário compreender também aspectos do Sentido objetivo e subjetivo do Administração Pública, adiante expostos.

3 OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Em todos os ramos da ciência do direito o estudo dos princípios se constitui em tema imprescindível, básico para o adequado entendimento e aplicação da matéria.

Diferente não é para o Direito Administrativo, pois, em se tratando de um ramo do direito não codificado, os princípios assumem especial relevância, fundamentando todos os institutos e indicando as diretrizes a serem seguidas por todos aqueles que se aventuram pelos caminhos do Direito Administrativo.

Quem deve observar os princípios da Administração Pública? Todos os Poderes, quando no exercício de atividades administrativas, e em todas as esferas de governo, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, tanto na administração direta quanto na indireta, conforme artigo 37, caput , da Constituição Federal (BRASIL, 1988), quando diz que a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerão aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Importante salientar, conforme já mencionado alhures, que os princípios não necessitam estar presentes na legislação, tendo validade e lançando seus efeitos independentes de positivação.

Se presentes na lei, diz-se que são normas positivadas, explícitas, caso contrário, são considerados princípios implícitos, que também devem ser observados por toda a Administração Pública, sob pena de tornar-se nulos os seus atos. (CARVALHO FILHO, 2004).

Ademais, não existe hierarquia entre os princípios. Todos eles são importantes e a aplicação, caso a caso, é que acaba dando mais valor a um ou outro.

O aplicador do direito deve proceder à analise do conjunto dos princípios no caso concreto. Os princípios basilares da Administração Pública serão apresentados a seguir. (CRETELLA JÚNIOR, 2000). Veremos, neste capítulo da monografia, os princípios da legalidade, impessoalidade, publicidade, eficiência, do interesse público, autotutela, indisponibilidade do interesse público, razoabilidade e proporcionalidade.

3.1 Princípio da legalidade

Dentre os princípios da Administração, o da legalidade é o mais importante e do qual decorrem os demais, por ser essencial ao Estado de Direito e ao Estado Democrático de Direito.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2003) afirma que:

Este princípio, juntamente com o de controle da Administração pelo Poder Judiciário, nasceu com o Estado de Direito e constitui umas das principais garantias de respeito aos direitos individuais. Isto porque a lei, ao mesmo tempo em que os define, estabelece também os limites da atuação administrativa que tenha por objeto a restrição ao exercício de tais direitos em benefício da coletividade. (PIETRO, 2003, p. 77).

Constitui, assim, vetor basilar do dito regime jurídico-administrativo. Daí ser necessário fixar: permite-se a atuação do agente público, ou da Administração, apenas se permitida, concedida ou deferida por norma legal, não se admitindo qualquer atuação que não contenha prévia e expressa permissão legal. Ao particular é dado fazer tudo quanto não estiver proibido e ao administrador somente o que estiver permitido pela lei. (CARVALHO FILHO, 2004).

O princípio da legalidade está previsto na Constituição Federal (BRASIL, 1988, p. 25) não somente no seu art. 37, caput , mas também nos artigos 5º, incisos II e XXXV, e 84, inciso IV. Assim, ao dispor que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei, o constituinte impediu o administrador de, salvo se permitido por lei, impor qualquer obrigação ou dever aos administrados.

3.2 Princípio da impessoalidade

O princípio ou regra da impessoalidade da Administração Pública pode ser definido como aquele que determina que os atos realizados pela Administração Pública, ou por ela delegados, devam ser sempre imputados ao ente ou órgão em nome do qual se realiza, e ainda destinados genericamente à coletividade, sem consideração, para fins de privilegiamento ou da imposição de situações restritivas, das características pessoais daqueles a quem porventura se dirija. (ANDRADE, 2007).

Em síntese, os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age o funcionário.

A impessoalidade é o segundo princípio expresso no artigo 37, caput , da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) e possui duas abordagens distintas: significa tanto a atuação impessoal, genérica, ligada à finalidade da atuação administrativa que vise a satisfação do interesse coletivo, sem corresponder ao atendimento do interesse exclusivo de administrado; como também significa a imputação da atuação do órgão ou entidade estatal, não sendo quanto ao agente público, pessoa física. (DI PIETRO, 2003).

3.3 Princípio da moralidade

A Constituição Federal de 1988, no artigo 37 (BRASIL, 1988, p. 37), frisou uma obrigatoriedade para a Administração Pública, seja a direta ou a indireta, de obedecer aos princípios norteadores do direito, mencionando, expressamente, sobre o princípio da moralidade. Tal princípio impõe à Administração não apenas uma atuação legal, mas também moral, ou seja, caracterizada pela obediência à ética, à honestidade, à lealdade e a boa-fé.

Neste diapasão, pode-se definir moralidade como um conjunto étnico que visa obedecer não somente a lei, mas os princípios gerais do direito, da boa conduta, da razoabilidade e da proporcionalidade contidas nas relações humanas e administrativas, visando sempre o interesse público. (ANDRADE, 2007).

Para Hely Lopes Meirelles (2006, p. 102), a moralidade administrativa é: "[...] o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da administração".

Assim, o princípio da moralidade trata dos padrões éticos, mas objetivos, que são assimilados e difundidos entre a coletividade e as normas basilares do direito, e não apenas uma noção puramente pessoal do agente administrativo.

3.4 Princípio da publicidade

A publicidade sempre foi tida como um princípio administrativo, porque se entende que o Poder Público, por ser público, deve agir com a maior transparência possível, a fim de que os administrados tenham, a toda hora, conhecimento do que os administradores estão fazendo. (ANDRADE, 2007).

Este princípio exige que aos atos da Administração Pública seja dada ampla divulgação, de forma que o administrado possa cumprir a determinação ou impugná-la. O artigo 28, da Lei nº. 9784/99 (BRASIL, 1999, p. 12), é um exemplo de publicidade, uma vez que obriga que o interessado seja intimado para tomar ciência dos atos do processo administrativo.

O dever de dar publicidade, ou seja, de levar o conhecimento do ato ou da atividade administrativa a terceiros, a fim de facilitar o controle e conferir possibilidade de execução, é da Administração Pública, tendo em vista que a autação transparente do Poder Público exige a publicação, ainda que meramente interna, de toda forma de manifestação administrativa, constituindo esse princípio requisito de eficácia dos atos administrativos. (CARVALHO FILHO, 2004).

O artigo 37, § 1º, dispõe que: "[...] a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos". (BRASIL, 1988, p. 37).

Com isso, pretende esse dispositivo restringir de maneira clara a ação da Administração Pública, direta e indireta, quanto à divulgação de seus atos de gestão pelos meios de comunicação de massa. Inexistindo, na propaganda governamental, o caráter estritamente educativo, informativo ou de orientação social, ou vindo dela constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção de agentes públicos, sua veiculação se dará em manifesta ruptura com a ordem jurídica vigente, dando ensejo à responsabilização daqueles que a propiciaram. (TÁCITO, 2002).

Conclui-se que o princípio da publicidade, inserido no art. 37 da Constituição Federal (BRASIL, 1988, p. 37), exige a ampla divulgação dos atos praticados pela Administração Pública, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei.

3.5 Princípio da eficiência

O princípio expresso no caput do artigo 37, surgiu no texto constitucional em razão da Emenda Constitucional nº. 19, de 1998, e impõe à Administração Pública a melhor atuação possível diante dos recursos disponíveis. (TÁCITO, 2002).

É evidente que um sistema balizado pelos princípios da moralidade de um lado, e da finalidade, de outro, não poderia admitir a ineficiência administrativa. Bem por isso, a Emenda Constitucional nº. 19, não trouxe alterações no regime constitucional da Administração Pública, mas só explicitou um comando até então implícito. (ANDRADE, 2007).

A eficiência não possui um conceito jurídico, mas sim econômico. Também, o princípio da eficiência não qualifica normas, mas qualifica atividades. Numa idéia geral, eficiência significa fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a satisfação das necessidades públicas importam em relação ao grau de utilidade alcançado. (DI PIETRO, 2003).

Assim, o princípio da eficiência orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados com os meios escassos de que se dispõe e a menor custo. Rege-se, pois, pela regra de consecução do maior benefício com o menor custo possível. (CARVALHO FILHO, 2004).

3.6 Princípio da supremacia do interesse público

É um princípio implícito, ou seja, não está positivado na Constituição Federal (BRASIL, 1988). Significa que no confronto entre o interesse do particular e o interesse público, prevalecerá o segundo. Por essa razão, goza à Administração Pública de uma posição hierarquicamente superior em relação ao particular, ou seja, a Administração tem uma série de privilégios que não seriam admitidos no direito privado. Sendo o bem comum a finalidade única do Estado, em um eventual confronto entre um interesse individual e o interesse coletivo, sempre prevelecerá o interesse coletivo. (CARVALHO FILHO, 2004).

Tal não significa o esquecimento do interesse e direito do particular, mas garante a prevalência do interesse público, no qual se concentra o interesse da coletividade, como ocorre nas hipóteses em que a Administração reconhece de utilidade pública um bem imóvel e declara a sua expropriação. O direito de propriedade deferido constitucionalmente ao particular cede lugar ao interesse da coletividade. (ANDRADE, 2007).

3.7 Princípio da autotutela

O princípio implícito da autotutela exerce um controle sobre os próprios atos da Administração, com a possibilidade de anular os atos ilegais e revogar os inconvenientes e inoportunos, independentemente de recurso ao Poder Judiciário. Deve a Administração, assim, rever os seus próprios atos, seja para revogá-los (quando inconvenientes), seja para anulá-los (quando ilegais). (DI PIETRO, 2003).

A possibilidade de revisão interna dos atos administrativos não pode conduzir a abusos, ou seja, desrespeito de direitos. Cessa a possibilidade de revisão, por conveniência e oportunidade, sempre que o ato produzir efeitos e gerar direitos a outrem. (CARVALHO FILHO, 2004).

Ressalta-se que a Administração tem a obrigação de anular atos ilegais, pois está submetida ao princípio da legalidade. O Supremo Tribunal Federal se refere à autotutela em duas súmulas, in verbis :

Súmula 346 do STF - A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.

Súmula 473 do STF - A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Também o artigo 53, da Lei 9.784/09 (BRASIL, 2009, p. 24), dispõe que: "[...] a administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos".

3.8 Princípio da indisponibilidade do interesse público

Esse princípio implícito afirma que os bens e os interesses públicos são indisponíveis, sendo que os administradores não podem, em nome da Administração, renunciar aos interesses da Administração Pública, exatamente por serem da Administração Pública e estarem a serviço da coletividade e não de titularidade de qualquer agente público. (ANDRADE, 2007).

Destarte, o interesse público não pode ser objeto de disposição, devendo o Poder Público zelar sua proteção e promoção, atuando os administradores como gestores da res pública.

3.9 Princípio da continuidade do serviço público

O princípio implícito da continuidade do serviço público determina que a atividade administrativa não pode parar, pois os interesses que ela atinge são fundamentais para a coletividade.

É em decorrência deste princípio que em matéria de contratos administrativos não é aplicada a chamada exceção do contrato não cumprido exceptio non adimpleti contractus . O particular, ainda que não receba o pagamento devido, deve continuar prestando o serviço público, em regra por 90 dias (art. 28, XV, Lei nº. 8666/93). (ANDRADE, 2007).

3.10 Princípios da razoabilidade e proporcionalidade

Os princípios implícitos da proporcionalidade e o da razoabilidade devem estar relacionados com o princípio da moralidade administrativa em virtude de tais princípios serem totalmente abstratos, ou seja, cabe à Administração Pública administrar de forma proporcional, sendo que o grande fundamento do desvio da proporcionalidade é o excesso ou o abuso de poder, causando a imoralidade administrativa. (DI PIETRO, 2003).

Assim, os princípios da moralidade, proporcionalidade e razoabilidade se destinam exatamente a conter erros, decisões e condutas de agentes públicos, devendo a Administração apresentar uma conduta que se apresente dentro dos padrões normais de aceitabilidade. (TÁCITO, 2002).

O administrador não pode atuar seguindo seus valores pessoais, optando por adotar providências segundo o seu exclusivo entendimento, deve no entanto considerar valores ordinários, comuns a toda coletividade.

Além do mais, a Administração Pública deve agir de forma razoável, ou seja, dentro de um padrão normal de comportamento, sem excessos, com meios e fins compatíveis (proporcionalidade).

Assim, a proporcionalidade é uma medida da razoabilidade. A razoabilidade exige que haja proporcionalidade entre os meios utilizados e os fins objetivados. Respeitar este princípio é observar o binômio adequação e necessidade. (VELLOSO, 2007).

4 CONCLUSÃO

A Administração Pública só funcionará de maneira ajustada se seguir os princípios que lhe são próprios. Demosntramos neste artigo alguns dos princípais princípios que a Administração Pública, direta ou indireta, deve valer-se para atuar.

Texto confeccionado por: Rainner Jerônimo Roweder.Bacharel em Direito pela UFMG.