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A importância do controle externo na administração pública

A palavra controle é um vocábulo oriundo do período medieval e quer dizer “vigilância e verificação administrativa”, consubstanciando-se em uma fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas, órgãos, departamentos, produtos e outros, para que não se desviem das normas pré-estabelecidas. Na seara administrativa, tem-se dois tipos de controles: o interno, intrínseco a cada um dos Poderes, realizado pelo próprio órgão ou responsável pela atividade controlada e que tem por objetivo a verificação da legalidade, da oportunidade e da eficiência da ação administrativa, e o externo, responsável pela eficácia das ações administrativas e exercido pelos Tribunais de Contas (também conhecidos por órgãos controladores).

Ademais, faça-se a ressalva de que o Poder Judiciário exerce uma forma especial da função controladora do Estado e é exercitado quando existe lesão (ou ameaça de lesão) de direitos provocada pela Administração Pública ou contra ela. Saliente-se aqui o controle exercido diretamente pelo Legislativo, um poder constitucionalmente atribuído e que indiretamente incumbe aos Tribunais de Contas o papel de auxilares daquele poder no exercício de fiscalizações financeira e orçamentária. O controle realizado pelo Legislativo abrange tanto a legitimidade como a supervisão político-administrativa, com preponderância programático-orçamentária e realce para o controle de mérito e resultados.

Ressalte-se que o doutrinador Helly Lopes Meirelles refere-se ao controle externo como parlamentar, e ressalta a sua importância, afirmando ser um controle político, porque passa pelo crivo das Casas Legislativas. Observe-se: “A fiscalização financeira e orçamentária é conferida em termos amplos ao Congresso Nacional, mas se refere fundamentalmente à prestação de contas de todo aquele que administra bens, valores ou dinheiros públicos. É decorrência natural da administração, como atividade exercida em relação a interesse alheios. Não é, pois, a natureza do órgão ou da pessoa que o obriga a prestar contas; é a origem pública do bem administrado ou do dinheiro gerido que acarreta para o gestor o dever de comprovar o seu zelo e bom emprego. Toda a administração pública – já o dissemos – fica sujeita a fiscalização hierárquica, mas certamente por sua repercussão imediata no erário, a administração financeira e orçamentária submete-se a maiores rigores de acompanhamento, tendo a Constituição da República determinado o controle interno pelo Executivo e o controle externo pelo Congresso Nacional auxiliado pelo Tribunal de Contas da União”.

Por sua vez, o doutrinador José Afonso da Silva alega que o exercício do controle externo, consubstanciado na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, patrimonial e operacional é coerente com o Estado Democrático de Direito. Veja-se: “Somente quando vigem os princípios democráticos em todas as suas conseqüências – e entre elas das mais importantes é a consagração da divisão de poderes – e é o orçamento votado pelo povo através de seus legítimos representantes, é que as finanças, de formal, se tornam substancialmente públicas, e a sua fiscalização passa a constituir uma irrecusável prerrogativa da soberania”.

Com supedâneo no entendimento dos respeitáveis doutrinadores, pode-se afirmar que o controle externo é indispensável ao funcionamento pleno da máquina administrativa. Entretanto, o que se observa, no contexto dos órgãos que têm competência para realizá-lo, é que se trata de um tipo de controle cujo exercício, é feito de modo parcial. Em outras palavras, o controle externo da Administração Pública no Estado Brasileiro tem sido feito de forma limitada, realizando um exame, quase sempre, restrito aos aspectos formais de legalidade dos atos e regularidade da despesa.

Neste diapasão, cumpre ressaltar a existência da Sexta Divisão de Fiscalização do Tribunal de Contas do Estado de Goiás. Trata-se de departamento responsável pela fiscalização da receita pública estadual, sendo Goiás um dos poucos Estados Federativos que tiveram a iniciativa de não se limitarem à despesa. Aliás, também é deveras importante apontar que os Tribunais de Contas passaram nos últimos anos a assumir sua tarefa de efetivo controle dos atos onerosos da Administração, reforçados em sua competência investigatória e em suas garantias de autonomia e independência em relação ao poder político. Esta progressiva afirmação do sistema de controle externo – subsidiário da ação do Poder Legislativo sem lhe ser subordinado – conquanto valiosíssima para a defesa do patrimônio público, vem encontrando iradas resistências, como não poderia deixar de ser em um país onde as verbas públicas sempre significaram um rico pasto para os oportunistas.

Frize-se as palavras do então Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, Edgard Carmargo Morins: “No mais, fique alerta o cidadão quanto aos que combatem a presença dos Tribunais de Contas, porque esses os temem; e, ao temê-los, escondem mais do que simples ignorância.” É através das auditorias, atividades de controle e fiscalização da administração, destinada a oferecer informações e dados sobre os serviços controlados, desprovida do poder de decisão, e que se conclui na elaboração de relatórios destinados à autoridade com poder decisório, onde se expõem os fatos verificados. que se realiza o controle da eficácia, que se realiza um controle exteno eficaz.

Entenda-se por eficácia um elemento relacionado à consecução dos objetivos organizacionais ou das expectativas de resultados e à verificação da consecução dos objetivos organizacionais com a preocupação em fazer as coisas corretas para atendimento das necessidades do órgão (ou programa). Por fim, firme-se que para a preservação dos direitos e garantias populares, dentro do Estado Democrático de Direito, exaltado anteriormente por José Afonso da Silva, todas as formas do exercício da função de controle fazem-se necessárias, como partes integrantes da vida da sociedade, que tem regras a serem satisfeitas e objetivos a serem alcançados. Além disso, ressalte-se aqui a indispensável atuação do controle externo, cujo exercício enseja o aprimoramento da Administração Pública.

Texto confeccionado por: Tatiana de Oliveira Takeda. Advogada, servidora do TCE/GO, professora do curso de Direito da UCG, pós-graduada em Direito Civil e Processo Civil e mestranda em Direito, Relações Internacionais e Desenvolvimento.


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