Apesar de toda controvérsia durante o processo de confecção da reforma tributária sobre o consumo, reconheceu-se a necessidade de uma carga fiscal reduzida para produtos alimentícios essenciais, que iriam compor uma Cesta Básica Nacional de Alimentos [1].

Daí porque, em atenção à concretização de direitos fundamentais como a dignidade da pessoa humana e, principalmente, o social à alimentação, a Emenda Constitucional nº 132/2023, em seu artigo 8º, da ADCT prescreveu que:

“Art. 8º Fica criada a Cesta Básica Nacional de Alimentos, que considerará a diversidade regional e cultural da alimentação do País e garantirá a alimentação saudável e nutricionalmente adequada, em observância ao direito social à alimentação previsto no artigo 6º da Constituição.

Parágrafo único. Lei complementar definirá os produtos destinados à alimentação humana que comporão a Cesta Básica Nacional de Alimentos, sobre os quais as alíquotas dos tributos previstos nos artigos 156-A e 195, V, da Constituição  serão reduzidas a zero.”

Neste artigo pretendemos demonstrar a inconstitucionalidade existente na Lei Complementar nº 214/2025, na medida em que, ao definir os produtos destinados à Cesta Básica Nacional de Alimentos, conforme artigo 125, Anexo I, trouxe evidente retrocesso social de direitos fundamentais, além de violar o princípio basilar da neutralidade, como, por exemplo, ao excluir diversos tipos de óleos como de soja, milho, canola, girassol da cesta básica, onerando-o em comparação ao óleo de babaçu para consumo humano.

Tratamento favorecido e diferenciado. Concretização de direitos fundamentais

Já temos, de longa data, de forma inovadora, sustentado que a cadeia do agronegócio merece um tratamento favorecido e diferenciado [2], uma vez que tem por maior propósito a segurança alimentar, de tal sorte que resta por concretizar direitos fundamentais, desde a dignidade da pessoa humana, direito à vida, como também o direito social à alimentação. Mais do que isso, a própria Constituição, ao tratar da política pública relacionada ao setor, expressamente, preconiza o fomento e incentivo por meio de instrumentos creditícios e fiscais (artigo 187, I), resultando na necessidade de uma tributação mitigada ou reduzida, não sendo o viés arrecadatório a principal missão da tributação para o agronegócio, sobretudo, quanto aos alimentos.

Bem por isso, recentemente, em artigo publicado nesta coluna [3], reforçamos este posicionamento, ao trazer dois relevantes precedentes do Supremo Tribunal Federal que confirmam este tratamento favorecido e diferenciado, mas, principalmente, confirmam que em matéria de tributação de alimentos, sobretudo, para a cesta básica, não estamos lidando com benefícios ou incentivos fiscais, mas concretizando direitos fundamentais, notadamente, o social à alimentação.

Essa premissa é muito importante para se compreender adequadamente a tributação da cadeia do agronegócio, em especial, os alimentos.

Alimentos para cesta básica atual. PIS/Cofins. Alíquota zero. Óleos vegetais em geral

Seguindo tais premissas e imposição constitucional, atualmente, na tributação do consumo, quanto ao PIS/Cofins, diversos produtos alimentícios são considerados essenciais e relacionados à cesta básica, razão pela qual são tributados à alíquota zero (0%).

Neste sentido, a previsão do artigo 1º, da Lei nº 10.925/2004, que em seu inciso XXIII, quanto à alíquota zero para produtos da cesta básica “XXIII – óleo de soja classificado na posição 15.07 da Tipi e outros óleos vegetais classificados nas posições 15.08 a 15.14 da Tipi; (Incluído pela Lei nº 12.839, de 2013)”.

Sendo assim, desde 2013, reconhecendo a essencialidade tais alimentos (óleos de soja e outros de natureza vegetal), eles compõem a cesta básica, recebendo a exoneração na tributação do consumo para PIS/Cofins mediante alíquota zero.

Cesta básica e o retrocesso social de direitos fundamentais na Lei Complementar nº 214/2025. Primeira inconstitucionalidade

Com a reforma tributária, não obstante a determinação constitucional prevista no artigo 8º, da ADCT, conforme Emenda Constitucional nº 132/2023, entendemos que a Lei Complementar nº 214/2025, nos termos do artigo 125, Anexo I, em conjunto com o artigo 135, Anexo VII, traz previsão inconstitucional ao retroceder o tratamento dado aos alimentos essenciais tidos da cesta básica, notadamente, óleos de soja, de milho, canola e demais óleos vegetais, em conformidade com os requisitos da legislação específica relativos ao consumo como alimento, classificados na subposição 1507.90 e nas posições 15.08, 15.11, 15.12, 15.13, 15.14 e 15.15 da NCM/SH, em comparação ao artigo 1º, da Lei nº 10.925/2004, bem como previsão de alíquota zero para óleo de babaçu do Anexo I da Lei Complementar nº 214/25.

Deixaram tais produtos de compor a cesta básica nacional de alimentos, sendo incluídos em outro rol (Anexo VII), onde serão tributados pelo IBS/CBS, embora com redução da alíquota em 60%. Portanto, ao retirar do rol da cesta básica, passaram a ser tributados pela IBS/CBS, quando havia, anteriormente, uma tributação reduzida à alíquota zero.

Trata-se de nítido retrocesso social quanto aos direitos fundamentais, o que é vedado pela teoria geral aplicável a tais direitos, havendo, inclusive, posicionamento neste sentido recente do próprio Supremo Tribunal Federal a respeito de outro tema da reforma tributária do consumo.

O Supremo Tribunal Federal, aplicando exatamente o princípio da vedação ao retrocesso social, declarou inconstitucional, nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 7.779 e 7.790, trecho da Lei Complementar nº 214/2025, que, em detrimento da previsão atual de IPI, excluiu da alíquota zero de IBS/CBS, certos graus de deficiência e de transtorno do espectro autista. Bem por isso, por unanimidade, foram declaradas nulas as expressões da LC 214/2025 que condicionam o benefício à classificação da deficiência, como “severa ou profunda”, relativa à deficiência mental, “de nível moderado ou grave”, referente ao transtorno do espectro autista, e “grau moderado ou grave”, aplicada às demais deficiências.

Há de se aplicar o mesmo entendimento da vedação ao retrocesso social de direitos fundamentais, quanto aos produtos que foram indevidamente excluídos da cesta básica nacional de alimentos, para fins de IBS/CBS, sofrendo, doravante condição jurídica tributária mais onerosa, o que configura nítida inconstitucionalidade.

Neutralidade e cesta básica. O tratamento dado ao óleo de babaçu e demais óleos como soja, milho, canola, girassol para consumo humano

Além da vedação ao retrocesso social, que já justificaria a inconstitucionalidade, existe outro aspecto jurídico relevante vinculando ao princípio da neutralidade tributária.

Como é de conhecimento, a reforma tributária do consumo tem como princípio basilar e estruturante, a neutralidade. É o que dispõe o artigo 156-A, § 1º, da Constituição Federal, com a EC 132/23, ao dispor que “O imposto previsto no caput será informado pelo princípio da neutralidade”.

Por sua vez, a Lei Complementar nº 214/25, no artigo 2º, preceitua que a neutralidade tributária, quanto ao IBS/CBS, consiste “segundo o qual esses tributos devem evitar distorcer as decisões de consumo e de organização da atividade econômica, observadas as exceções previstas na Constituição e nesta Lei Complementar”.

Ora, embora a neutralidade seja uma diretriz basilar e cogente, o fato é que a Lei Complementar nº 214/25, ao prever alíquota zero na cesta básica somente ao “óleo de babaçu do código 1513.21.20 da NCM/SH, em conformidade com os requisitos da legislação específica relativos ao consumo como alimento” (Anexo I, item 9), excluindo os demais óleos vegetais como de soja, milho, canola, girassol, entre outros, que seriam, tributados por tais tributos, incorreu em evidente violação a este princípio jurídico.

O princípio da neutralidade, verdadeira limitação ao poder de tributar, impõe isonomia e livre concorrência.

Ao dar tratamento tributário mais oneroso a certos óleos vegetais de consumo humano, temos um tratamento desigual, sem justificativas relevantes e técnica, na medida em que todos os produtos têm a mesma finalidade e função, diferenciando-se somente pela matéria-prima, babaçu, soja, milho, canola, girassol. Não nos parece razoável e proporcional a distinção em razão do tipo de matéria-prima, pois todos são óleos vegetais para consumo humano. Se estamos a tratar do mesmo produto, não é possível impor tratamento tributário sobre o consumo de forma diversa.

Ademais, ao onerar do ponto de vista tributário alguns tipos de óleos, interfere na livre concorrência, agindo exatamente em sentido oposto ao que busca a neutralidade, ou seja, “evitar distorcer as decisões de consumo e de organização da atividade econômica”.

Tal tratamento diferenciado, traz exatamente uma distorção na decisão de consumo entre produtos semelhantes, bem como na organização da atividade econômica.

Por isso, temos uma segunda inconstitucionalidade, que se relaciona ao princípio da neutralidade.

Considerações finais

Do quanto exposto, a tributação dos alimentos — em especial daqueles que integram a cesta básica — não ostenta natureza de benefício ou incentivo fiscal, mas de instrumento de concretização de direitos fundamentais, a saber, a dignidade da pessoa humana, o direito à vida e, sobretudo, o direito social à alimentação (artigos 1º, III, 5º, 6º e 187, I, da Constituição). Essa premissa, já chancelada pelo Supremo Tribunal Federal, constitui o vetor hermenêutico do artigo 8º do ADCT, incluído pela EC nº 132/2023, cujo comando, de índole cogente e não meramente programática, impõe a redução a zero das alíquotas de IBS e CBS sobre os produtos definidos como integrantes da Cesta Básica Nacional de Alimentos.

À luz de tal premissa, a Lei Complementar nº 214/2025 incorreu em dupla inconstitucionalidade. A primeira decorre da vedação ao retrocesso social: os óleos vegetais destinados ao consumo humano — soja, milho, canola e girassol, entre outros —, submetidos à alíquota zero de PIS/Cfins desde 2013 por força do artigo 1º, XXIII, da Lei nº 10.925/2004, em reconhecimento a sua essencialidade, foram deslocados do rol da cesta básica (artigo 125 e Anexo I) para o Anexo VII (artigo 135), passando a ser tributados por IBS/CBS ainda que com redução de 60% da alíquota. A substituição da alíquota zero por carga meramente reduzida agrava a condição jurídico-tributária de alimentos essenciais e configura retrocesso vedado, tal como reconhecido pelo próprio Supremo Tribunal Federal nas ADIs nº 7.779 e 7.790, nas quais declarada a inconstitucionalidade de dispositivos da LC nº 214/2025 que, em detrimento do tratamento até então vigente, restringiam o alcance da alíquota zero.

A segunda inconstitucionalidade relaciona-se ao princípio da neutralidade (artigo 156-A, § 1º, da Constituição, e artigo 2º da LC nº 214/2025), diretriz estruturante do novo modelo de tributação do consumo. Ao conferir alíquota zero exclusivamente ao óleo de babaçu (Anexo I, item 9) e onerar os demais óleos vegetais de consumo humano, a legislação estabeleceu distinção fundada unicamente na matéria-prima entre produtos de idêntica finalidade e função, desprovida de justificativa técnica razoável e proporcional. Semelhante discrímen vulnera a isonomia e a livre concorrência, distorce as decisões de consumo e a organização da atividade econômica e, nessa medida, contraria frontalmente aquilo que o constituinte derivado e o legislador complementar erigiram como princípio basilar.

Impõe-se, por conseguinte, reconhecer a inconstitucionalidade do artigo 125 e Anexo I, combinado com o artigo 135 e Anexo VII, da Lei Complementar nº 214/2025, na parte em que excluem da Cesta Básica Nacional de Alimentos os óleos vegetais de consumo humano classificados na subposição 1507.90 e nas posições 15.08, 15.11, 15.12, 15.13, 15.14 e 15.15 da NCM/SH, a eles se devendo estender a alíquota zero de IBS/CBS assegurada ao óleo de babaçu — seja por força da vedação ao retrocesso social, seja em razão da neutralidade tributária. Solução diversa subverte a própria razão de ser da desoneração da cesta básica, que é, insista-se, a concretização do direito fundamental social à alimentação.

Fonte: www.conjur.com.br